农经概况
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东莞市农村集体资产管理情况简介

1997年,市人大通过《东莞市农村集体资产管理规定》,拉开了我市农村集体资产规范管理的序幕。1998年,市农村集体资产管理办公室成立,2001年升格为副处级单位,编制20名,内设文秘、综合培训、财务管理和农村审计等4个科。在镇一级,分别设立农村集体资产财务管理、资产交易服务和农村审计等机构,实现“管审分离”(即财务管理与财务审计分离),避免农村集体资产管理部门既当“运动员”又当“裁判员”。市农资办组建以来,积极配合市委市政府和市农业农村局开展工作,逐步探索出了一条以“引导转型与减轻负担结合优化发展、股份改造与组级统筹并举深化改革、制度建设与技术创新并重强化监管”的特色管理之路。至2018年底,东莞村组两级集体总资产达1725.9亿元,村均3.1亿元;经营总收入220.6亿元,村均3968.4万元。

引导转型与减轻负担结合优化发展

一是引导经济转型。1984年,我市提出“向农村工业化进军”的发展战略,推动集体经济从偏重农业转向农工商综合发展转变。1999年,提出对公有制经济进行战略性调整,推动集体经济从经营竞争性强的非关键性行业转向经营带资源性的物业。2012年,倡导集体经济多元化发展,建立了由市长担任第一召集人的镇村集体经济发展联席会议,从2013年起市财政每年安排1亿元,“工改工”、创新型经济、商业楼宇、连片改造、项目融资、土地出让金、报建费、补办证照税费及回购旧厂房、闲置地等9类转型升级项目进行奖励、返还或补贴(简称“五补三返一奖励”),引导村组提升物业型经济,发展服务型经济,培育投资型经济。2018年,村组出租类收入占经营总收入71.9%,比最高峰的2006年(78.9%)降低了7.0个百分点。

二是减轻集体负担。1985年开始实施市内扶贫,对后进的村集体经济组织进行重点帮扶,不断提高扶持标准,丰富扶持手段,加大扶持力度。2013-2018年,落实优质项目补助、基础设施建设补助、定点帮扶资金、资金等共13亿元。从2013年开始,在重点帮扶的同时,实施普惠式反哺,从市镇参与税收分成收入中切块5%,通过5年时间,按保基本、保必须的原则,逐步由市镇财政统筹承接村组负担的治安、环卫、行政管理等开支(简称“五年两保三统筹”)。2013-2018年,共安排“三统筹”补助资金105.8亿元。2018年,村组两级公益福利费用60.6亿元,占纯收入的39.5%,比2011年的72.8%降低了43.8个百分点。

 股份改造与村组统筹并举深化改革

一是推行农村股份合作制。1994年,我市在桥头镇开展了以土地股份合作为主要内容的改革试点,以适应农村工业化的需要。2002年,在东城街道开展了以固化股权为主要内容的改革试点,以适应农村城市化的需要。2004年至2006年,我市用3年时间全面完成了农村股份合作制改革,建立了“一刀切、生不增、死不减、进不增、出不减”的股权制度,120万村民成为了集体经济组织股民。2009年,出台了股权继承管理意见,规范股权内部继承。2011年,出台了资产更名登记操作办法,明确原登记在管理区、村(居)委会名下的土地、房产权属划转至股份经济联合社名义下的,按更名登记办理,属于市镇财政收取的更名费一律减免,理顺改革前后新旧集体经济组织产权关系,维护了农村集体和股东村民的合法权益。2015年3月,出台了《进一步完善农村(社区)集体经济组织股权管理的指导意见》,对规范股权继承、内部转让和赠与、有偿购股、项目入股等工作作出指引。

二是推行村组经济统筹。1990年开始,我市在设置经联社、经济社过程中,引导条件成熟地方重塑集体经济主体,使组级集体经济组织数量从原生产队为实体时的4100多个逐步减少至2011年的2300多个。从2012年起,用3年时间,采取直接合并、设置分社、组财村管三种方式,完成对村组经济的统筹,实现集体经济从两级管理向一级管理过渡、从分散发展向统筹发展转变。据统计,采取直接合并、设置分社、组财村管及其他形式进行统筹的分别占13.7%、63.5%、21%和1.8%。至2016年底,只有一级经济的村(社区)有215个,占38.7%;在有两级经济的村(社区)中,采取设置分社形式对组级经济进行管理的约占6成。

制度建设与技术创新并重强化监管

市农资办组建以来,协助市委、市政府出台制度文件80多份,指导镇街制定管理文件1100多份,指导集体经济组织完善了章程,逐步建成了“多层次、全覆盖”的制度体系,形成了“十管齐下”的监管方式。

一是民主理财。90年代中期,率先提出并全面按照“公布地点公众化、公布专栏橱窗化、公布内容通俗化、热点问题专项化”的标准进行农村财务公开。在集体经济组织规范设立股东大会、股东代表大会、理事会、监事会,完善内部法人治理。根据省委“一肩挑”的精神,积极引导党工委书记兼任集体经济组织理事长、理事会成员与村两委交叉任职、股东代表与村民代表一套人马管理。在2017年完成的理事会换届选举,村(社区)党组织书记兼任经联社理事长的有528个,占比95.1%;理事会成员与村两委交叉任职的占90.4%

二是财务监管。1999年起,率先全面推行农村会计委派制、出纳专职化、财会电算化,有效地减少了行政权力对财会工作的干预,实现了专职财会队伍向基层延伸、反腐败关口向基层前移。目前,全市共有村组委派会计和专职出纳2000多人。2016年,在常平、大朗、东城、南城开展推行农村会计主管工作试点,探索通过调整委派会计角色定位、调整财务工作组织形式、调整人员经费供给渠道,解决农村财务监管的“专业性”、财务运作的“协调性”、会计队伍的“中立性”的可行途径。至2019年3月底,全市有17个镇街、315个村(社区)实施会计主管工作334名村级委派会计升格为会计主管,推行进度实现镇数过半、村数过半、人数过半。

三是审计监督。2003年起,率先以市级规范性文件出台农村干部任期经济责任审计办法,打开了“有地方性的审计规章、有市镇上下连贯的审计机构、有专业资质的审计队伍、有常规性和专项性相结合的审计活动”的局面,增强了管理工作的震慑力。近5年来,全市共开展经济责任审计项目1847个,热点问题专项审计210个,常规审计项目646个,审计金额1595亿元。

四是审查监控。2007年起,全面推行集体经济组织重大事项审查制度,由镇街业务主管部门对村组重大经济事项的合规性和程序性进行审查,进一步规范了农村干部的决策行为,提高了经营管理的透明度。近5年来,全市共审查重大事项50376宗,涉及金额1248亿元。

五是统计监测。2009年起,在农村集体经济年度统计和季度统计制度基础上,实行月度统计和季度通报制度,及时对存在问题作出指导。从2012年起,被列为市经济形势分析联席会议成员单位,按月向市政府提供集体经济运行情况。从2014年起,结合农村“三资”监管平台的建设,实现了对村组开支的实时监控。

六是责任追究。2009年,出台了违反农村集体资产管理行为责任追究办法,通过扣减薪酬、通报批评、建议罢免等手段,弥补村组干部违规难究的制度缺失,促进管理制度落实。近5年来,全市共追究违规事项11415宗,其中责令改正8921宗;通报批评1330宗;扣减干部薪酬1153宗;移交纪检司法部门处理11宗。

七是薪酬激励。2011年,出台了全市统一的农村干部薪酬管理办法,通过规范薪酬结构、水平、发放、扣减等事项,建立自然增长、绩效挂钩、封顶补底等机制,解决镇街之间农村干部薪酬结构不一、差距偏大、与工作绩效脱节等问题,提高农村干部工作积极性。

八是督查考评。2012年开始,市委、市政府连续7年将村组增资减债等工作纳入重点督查考评事项,考评结果作为评价镇街领导班子落实科学发展观工作实绩的依据,营造了领导重视、齐抓共管的良好氛围。

九是阳光交易。2013年起,全面建立了镇、村两级资产交易平台,免费为村组提供资产交易服务。从2015年探索开发集体资产网上交易系统,并于2016年在全市全面推广集体资产网上交易。2016年探索开发“东莞村财”APP,目前全面运行,注册用户数达35.6万。2018年全市共成功开展集体资产交易项目14660宗,成交金额229.4亿元,总体溢价率13.7%。

十是预算管理。2014年开展试点的基础上,出台了全市性指导意见,于2015年全面铺开。通过统一规范村级预算的内容、表式和程序,使集体的收支更有计划;严控人员薪酬和公费考察预算,建立村级预算工作评价机制。2018年,村组接待费下降19.4%、差旅费下降17.9%、公车费下降7.2%,集体积累增长28.0%,达38.3亿元,为历史最高水平。 

东莞市农村集体资产管理办公室

2019年6

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